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BOT模式在自來水廠的應用

來源：中國環保產業雜誌 作者：周文萍

隨著我國社會經濟的迅速發展，城市基礎設施開始引進民間資本和市場化運作的模式。就水務市場而言， 是一個既封閉又壟斷的市場，同時又是一個風險很小、持續盈利、現金流穩定的市場。推進城市供水企業的市場化改革，吸收外資和國內各種資金投入到城市供水、排水、原水建設事業，形成多元化投資主體、適度競爭、高效低耗的水務經營體製，是當前供水企業體製改革的重要任務。

由於BOT項目的最終所有權屬於政府，保證了國家對基礎設施項目的主權，因此，BOT已經成為吸引國內外直接投資基礎設施的有效手段。上海郊區率先實施推進的BOT模式經營的某自來水廠，經過幾年的實踐和磨礪，項目的社會效應和經濟效益已逐漸凸顯。本文分析了該項目在實際運營中存在的一些問題和對策。

1.背景

1998年，隨著地區經濟的發展和社會進步的要求， 城市化和環境汙染等問題隨之產生，早先建設的水廠存在分散，規模小、無水源保護、水質差、各項應急預案落後等問題，城市公共安全及供水形勢矛盾日趨突出;居民和工業用水需求的極大增加，使得基礎設施投資劇增，國家公共部門的投資已難以滿足需求。上海作為國內城市供水集約化的試驗點，在郊區率先實施了集約化供水模式。

2.BOT模式的應用特點

(1)減少了政府對項目初始投入籌措資金的壓力。政府資本在項目融資中占10%(原是100%)，因此，在為城市環保基礎設施服務中，1元的政府資本就可直接拉動9元的社會資本，杠杆效應十分明顯。政府隻需與項目公司簽訂特許權協議，以經濟活動的方式將涉及融資、建設、經營、維護設施的責任轉移給項目公司。

(2)通過公開招投標，引入競爭機製，引進建設和管理的先進經驗及新技術，提高了管理水平，降低了運營成本，減少了政府的財政補貼及財政壓力，同時，通過委托專業運營公司進行規範化的運作，有利於項目的**選擇及順利實施。

(3)打破了長期以來市政公用基礎設施由政府壟斷經營的體製，解決了自來水覆蓋率不高，水費不能補償運行成本等問題，供水行業走向市場，實現了自身的良性循環，為自來水成為商品提供了借鑒。

3.BOT模式運作的關鍵問題

BOT模式的發展潛力巨大顯而易見，關鍵問題是投資的風險判斷及回報是否能使投資者和政府實現雙贏， 即是否能讓投資者及時回收成本並得到滿意的****，同時政府能夠在不增加實際財政負擔的基礎上實現社會效益和經濟效益。與大多數BOT模式相比，公用事業自來水項目在運作模式過程中有著相同點，本文分析了上海某自來水項目的具體實踐和應用。

3.1 積極與當地政府搞好協作

相對其他項目，BOT項目更多地需要依靠地方政府的支持，所以在建設過程中，項目公司要積極主動同地方政府建立良好的關係，尋求更多的支持和幫助。項目公司通過談判，要求當地政府在力所能及的範圍內，給予**程度的優惠政策和保障措施，並配合解決諸如征地拆遷、公路地下管線協調，河道施工管理、各職能部門的審批報批、竣工驗收等問題，縮減項目的前期費用和工程施工期。

在運營過程中，不斷與地方政府溝通項目的經營狀況。自來水行業屬於市政公益事業，建設和運營期均可享受國家和地方的優惠政策，尤其是運營期間的稅收政策應該給予明確，因為這將直接影響到投資效益的測算和項目風險的規避。本案例中，公司的補貼收入為稅收返回，每年的稅收返回政策會根據當地稅務部門的確定相應調整。

3.2 正確處理企業效益和社會效益的統一性

供水特許經營權還在於供水經營的穩定性、安全性和非排它性。穩定性、安全性是人所共知的特征，非排它性是指供水企業不能自行挑選用戶，不能限製用戶(供水是政府職能)，不能以效益問題、資金問題縮減產量和減少投資，要保障城市發展建設、市民生產生活對供水的需求。

如果在其他完全競爭的產業，B O T經營模式可以是“誰投資，誰經營，誰受益”。在城市供水行業，BOT的投資者必須正確認識企業效益和社會效益的統一性。多年來，公司不斷完善各項規章製度，降本增效，靈活采取了條塊結合、屬地創建的模式，實現企業經濟效益和社會效益的共發展。

3.3 合理界定BOT建設、運營範圍

(1)BOT建設範圍的界定，要結合案例特點。該項目根據初步設計內容和雙方達成的協議，建設範圍包括取水口、取水泵站、7.6公裏渾水管道、淨水廠、103公裏淨水輸水管網、6座水庫增壓泵站。一期建成後，淨水管網和增壓泵站由當地政府管理，資產歸屬項目公司。結合一期BOT建設工程的實際經驗，通過技術對比和方案比較以及財務測算，二期擴建工程以淨水廠出口為界，仍采用BOT由項目公司運行，而清水管線則采用BT 模式，即：建設 - 移交。

(2)在運營管理範圍上的界定，通過技術和經濟對比分析，對兩個方案進行了比較，一是以淨水廠出口為運營管理分界麵，一是以增壓泵站出口為運營管理分界麵，考慮到今後係統的調度運行統一管理，和今後用戶接管的增加、調整，采取了方案一。

3.4 BOT經營水價和水量的確定

水量與水質指標是技術層麵最核心的要素，是特許協議的關鍵參數，也是關係到項目能否正常運營、投資能否順利回收的技術關鍵。項目公司采取了保本水價及超額水價。

(1)合理定價。首先雙方要明確規定資產移交的範圍。工程投資和售水價格是主要問題，項目的總投資(不包括建設期利息)計入水價，以此可以得出保本水量，並且以此作為水價的計算基礎。而水價由規定水量價格和超供水量價格兩部分組成，在特許期是一個平均值，除調價公式規定的調整因素及規定水量發生調整外，水價不再做調整。

(2)確定規定水量和超供水量。按市場化運作和公益性相結合的原則，通過資金來源(按貸款70%，資本金30%測算)、年經營費用和製水成本等進行財務分析：假定項目計算期30年，基準投資回收年限15年，基準投資利潤率6%，結合借款利息、物價水平的變動、稅金及附加等，預測出成本費用、生產成本和售水單價， 得出盈虧平衡點(BEP)為68.39%，項目在達到一期設計生產能力(20萬噸/天)的68.39%，即生產能力達到13.68萬噸/天後(即規定水量)，企業就能保本。

(3)建立水價調價機製。國外對城鎮供水企業的調價，除正常合理的因素調價外，還要根據當地社會的平均勞動生產率提高的比率，相應降低調價幅度。如本案例的自來水項目中的水價由電費、藥劑費、勞動力價格、汙泥處理費以及原水汙染等多因素變化而調整規定水量的單位水價及超供水量的單位水價。投資公司在2011年新建了二期供水工程20萬噸/天，並於2013年投入商業運行，按照初步設計評審報告、工程實施情況和雙方約定，該部分資產計入水價，從一期運行*今的9年中，水價調整了3次。

3.5水價費用支付擔保

公司與政府簽訂了一份《購買協議》，作為《特許經營協議》的附件，承諾以適當的價格購買項目產品或服務。而簽訂協議的通常是一家具有政府背景的國有公用事業經營企業。

在初期經營中，政府指定的購買企業方不能及時支付一期項目的水費，如在繳納了電費等代扣款後，賬麵餘額不足，導致拖欠職工工資、大修理等運營費用。項目公司在二期工程中采用了銀行保函擔保和第三方保證擔保兩種擔保方式，對督促付費企業及時支付水費起到了積極作用，降低了支付環節的風險。

3.6運營公司專業化管理

運營管理是BOT項目運作的關鍵，是投資者和歸還貸款、回收成本、獲取利潤和上繳稅收的重要環節，直接影響投資者的還貸壓力和盈利水平。特許權合同在沒有發生特許期提前終止或延期的情況下，特許期長達30年。本案例為2年建設期，28年運營期，在長達15年的基準投資回收期間，投資方需承擔各項費用和風險， 經營收入用於償還項目貸款本息，支付運營成本，收回投資，餘下的時間才為獲利期。運營期越長，淨水廠的設備更新、大修等就會逐漸增多，人工成本、藥劑費、動力費也會逐年增加，該項目公司依托上海城投大型國有企業的管理優勢，通過競爭手段，委托專業運營公司進行管理。

4.結語

上海郊區某BOT融資項目在近幾年運營管理中得到了充分實踐，最明顯的是投資回收年限，預測自建設期15.5年，現已提前7年實現。目前，項目的二期工程也已竣工並投入試運營，作為一期工程的延續，建成後的供水產量成為影響製水成本及製水定價的另一個重要因素。該項目提升了社會效益和經濟效益。需補充的一點是，在簽訂BOT特許經營合同時，應在法律和技術方麵全麵慎重考慮。

隨著國民經濟的發展和水務市場的規劃，我國政府將公用事業基礎設施建設推向市場，充分利用市場來謀求發展將會越來越多地運用。新融資模式的實踐給城市基礎公用設施的建設帶來了新的機遇，相信隨著法律法規的不斷完善、國家政策的有力執行、項目實施經驗的進一步積累，新融資模式將會得到持續健康的發展。